Apagyi Géza szak-főtanácsos,
FVM Földügyi és Térképészeti Főosztály

Bevezetés

Az Európai Unióhoz való csatlakozás folyamata – az utóbbi évek és a közeljövő eseményeit, feladatait tekintve – az érintett országok, így hazánk számára is meghatározó jelentőségű. A történelmi összehasonlításban egyedülálló és rendkívül összetett feladat-együttes a földügyi igazgatás egészére kihat, úgy is mondhatjuk, hogy az új keletű kihívások zöme az EU csatlakozáshoz kötődik.

A szakterület, a nemzetközi trendeket figyelve, a történelmi hagyományaihoz híven, igyekezett felzárkózni az európai, sőt a világszínvonalhoz. A intézményfejlesztés, mint az EU által meghatározott fogalom és feladat, számunkra a meglévő alapokra történő további építkezést jelenti. Értékelve a jelen helyzetet megállapítható, hogy a megfogalmazott prognózisok helyesnek bizonyultak, és a korábban megkezdett fejlesztéseink is jól követik a nemzetközi trendeket.

A téma érdemi tárgyalása előtt indokolt vázlatosan áttekinteni a földügy igazgatásban dolgozó köztisztviselők feladatait.

A földügyi igazgatás felépítése, szervezetszerű feladatai

Feltételezem, hogy a földügyi igazgatás jelenlegi szerkezetét a bányamérő kollégák, a gyakori munkakapcsolat következtében, meglehetősen jól ismerik. Részletesen bemutatás helyett inkább csak utalok arra a tényre, hogy a földmérési, a földügyi és a telekkönyvi feladatok, illetve az ahhoz rendelt szervezetek integrációjával kialakított, a rendszerváltás időszakában korszerűsített szervezeti struktúra megfelelően idomul a hatályos jogszabályokban meghatározott feladatokhoz. A szervezet intézményhálózatának decentralizáltsági foka a szolgáltató állam típusú feladatellátás kritériumait kielégíti. Az eddigi fejlesztések nyomán már bevezetett elektronikus ügyintézés és annak elterjedése a színvonal további emelésének garanciája. A számítógéppel támogatott ügyintézés ma már létkérdés. Az adatrendszerek összekapcsolhatóságának követelménye, a multiszektorális felhasználói kör viszont csak korszerű gondolkodást és modern technikai megoldásokat engedélyez számunkra. A több évtizedes, következetes felkészülés eredménye, hogy esetenként korszerűbb kínálattal jelenünk meg szolgáltatásainkban, mint amilyenre a környezetünk fogadókészséggel rendelkezik. A távérzékelési módszer felhasználásával készített különböző értéknövelt termékek jól érzékeltetik ezt a helyzetet, mivel ezeket még ma is igen nehéz elhelyezni a hazai piacon.

Az EU harmonizációból fakadó elvárások a földügyi szakigazgatással szemben

Bármilyen meglepő, de az EU részéről nincs közvetlenül meghatározott harmonizációs elvárás a földügyi és térképészeti szakterülettel szemben. Indirekt módon viszont több is van, amelyek a következő kategóriákon keresztül tetten érhetők:

• A magántulajdon kiemelt elismertsége;
• Tulajdonjogi biztonság;
• Különböző állami funkcionális feladatok háttérfeltételei (statisztika, ellenőrzés, melyek térképi alapú nyilvántartásokra épülnek);
• A szolgáltató állam célkitűzés által diktált követelmények;
• A neutrális közigazgatás megteremtésének követelménye.

A földügyi igazgatás mindezeket lefordította a saját nyelvére, és szakmai stratégiáját, programjait ezekhez igazította.
A megvalósítás az ANP keretében történik.

Az ANP-vel összefüggő földügyi feladatok

Mi az ANP?

Az EU Közösségi Vívmányainak (Acquis Communautaire) hazai átvételével összefüggő intézményfejlesztési Nemzeti Program (angol rövidítéssel NPAA= National Programme for the Adoption of the Acquis Communautaire).

Az ANP megjelölésű, EU harmonizációs nemzeti program végrehajtása részfeladatokra, projektekre bontott formában a földügy és térképészet napi feladataként jelenik meg. E feladatok tekintetében sürgető kényszert jelent az a tény, hogy szakterületünk infrastrukturális szolgáltatásokat nyújt más, szintén az EU elvárások által determinált tevékenységekhez.

Az infrastrukturális jelzőn nagy hangsúly van. Ez azt jelenti, hogy a földügyi részterületek az alapadatok birtokában vannak, kötelességük azokat gondozni, kezelni, a mindenkori igények szerint alakítani és szolgáltatni. Ez egyben azt is jelenti, hogy biztosítaniuk és garantálniuk kell a közhitelességet is. Ezek az állami adatok képezik a továbbiakban a rárakódó többletinformációk, további tematikák megbízható alapját.

Az EU csatlakozás feltételei között felénk címzett elvárás, hogy a mainál lényegesen magasabb színvonalra kell emelni szolgáltatásainkat, melynek csak az egyik – a legköltségesebb – feltétele a technikai fejlesztés. A technikai fejlesztésen természetesen nem csak az elhelyezési feltételek javítását és a számítógépesítést értem, hanem a számítógéppel kezelhető alfa-numerikus és geometriai (térképi) adatok előállítását, továbbá azok adatbázisokba rendezését is.

A másik – kevésbé elhanyagolgató – feltétel a köztisztviselői kar tudásszintjének emelése, szemléletének formálása.

Az ingatlan-nyilvántartási, földhasználati, valamint földmérési, térképi adatok, illetve értéknövelt termékek IT alapú kezelése, továbbá a megfelelő tudásszintű humán erőforrás biztosítása – az EU felé haladva – meghatározó követelmény, mely számottevő financiális igényt támaszt. Az állandósult forráshiánnyal küszködő központi költségvetés számára ez utóbbi megállapítás jelenti talán a legnagyobb nehézséget, még akkor is, ha az Unió különböző segélyprogramokkal támogatja e folyamatokat. A pénzhiányos, elhúzódó fejlesztési projekt a legjobb esetben „szalámi szeletelés”-hez hasonlítható, melyre a mi szakterületünk is sajnos több példával szolgálhat.

Az ANP agrárfejezetének VIII. alfejezete foglalja össze a földügy és térképészet terén jelentkező soron kívüli feladatokat.

Tekintettel arra, hogy a Közösség agrárpolitikájához (CAP) kapcsolódóan a következőkben többször hivatkozunk egy, a szakterületünket szorosan érintő feladatra, nevezetesen az agrártámogatások ellenőrzését felölelő rendszer földügyi-térképészeti megalapozására, indokolt azt röviden definiálni:

E fogalom az Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer (IIER, angol nyelvű rövidítéssel IACS) elnevezést kapta, melyről tudni kell, hogy a vonatkozó EU jogszabály valamennyi tagállam részére előírja annak létrehozását és térinformatikai támogatással történő, hatékony működtetését.

A fogalom tisztázása után példaként, (címszavakban) bemutatom a földügyi-térképészeti szakterület 1999. évi – zömében 2000-ben megvalósult – néhány ANP projektjét:

VIII/A/1 Felszínborítás és földhasználati adatok előállítása és biztosítása az EUROSTAT igényei figyelembevételével.

• A felszínborítási adatbázis műszaki módszertani leírásának kidolgozása SPOT 4 műholdfelvételek interpretációjával.
• Földhasználati nyilvántartás (2000. évi hatálybalépés) rendszertervének elkészítése az EUROSTAT földhasználati nomenklatúra alkalmazásával. (AZ IIER-t kiszolgáló PARCELLA rendszerhez is használható módon).
• A közigazgatási határadatbázis rendszer kiépítése.
• A részprogram menedzsment részéről a folyamatos és előre tervezett munkakapcsolat kiépítése és konzultáció.

VIII/A/2 Összhang és koordináció biztosítása a PHARE projektek és az ANP feladatok között

• Az alábbi földhivatali IT infrastruktúra-fejlesztésben az IIER igényeinek figyelembevétele:

–    TAKAROS,

–    TAKARNET,

–    META (megyei TAKAROS).

• A földhivatali IT infrastruktúra-fejlesztése kapcsán az IIER igények és az EU harmonizációs követelmények figyelembevétele. A fejlesztés területei az alábbiak:

–    földhivatali dolgozók továbbképzése,

–    hiányzó eszközök beszerzése, rendszerbővítés,

–    a META rendszerrel szemben támasztott követelmények kidolgozása,

–    adathozzáférés elősegítése ? a hivatalos TAKARNET honlap aktuális információkkal való feltöltése.

VIII/A/3 Előkészületek az IIER adatkiszolgálására

• A teljes országos kataszteri térképellátottság minőség szerinti felmérése, tervkészítés az IIER igényeit kielégítő digitális nagyméretarányú térképtermék javasolt előállítására.
• Műszaki kiviteli terv készítése a földprivatizáció során nyert numerikus és digitális külterületi térképek, valamint fekvéshatár adatok bevitelére a TAKAROS rendszerbe.
• Javaslat készítés az 1:10 000 méretarányú állami topográfiai térképek digitális átalakítására.
• A meglévő 1:10 000 méretarányú állami topográfiai térképek domborzati adatai minőségének feltárása, domborzati modellje egy részének előállítása (1400 szelvény).
• Magyarország teljes területének légifelvételezése érdekében a mérőkamerás felvételezés megtervezése, 1:10 000 méretarányú ortofotó előállítása, technológiai folyamatának megtervezése, az IIER igényeit támogató ortofotó termék specifikálásával
• Ortofotó termék előállításának megkezdése 3500 felvétel szkennelésével.
• Az IIER földügyi-térképészeti adatellátását biztosító, földrészlet mélységű informatikai rendszer (PARCELLA) tervezésével, mintakísérletével összefüggő feladatok folyamatos és operatív ellátása a főhatóság rendelkezése szerint, együttműködésben a szakterületi PHARE, Twinning, AIK és FVM agrár szakfőosztályok szakértőivel.

VIII/A/4 Az EU harmonikus IIER távérzékeléses alrendszerének kidolgozása

• Az Országos Távérzékeléses Szántóföldi Növénymonitoring és Termésbecslés kapcsolatának kidolgozása a gazdálkodók, gazdaságok támogatási igényét kezelő szervezetekkel.
• Az ellenőrzés teljes folyamatának és hatékony műszaki megoldását szolgáló rendszertervének kidolgozása.
• Az FVM-mel és az AIK-val egyeztetve, két eltérő adottságú, országosan reprezentatív mintaterületen a folyamat bemutatása.
• A feladatok ellátása során a részprogram menedzsment részéről a folyamatos és előre tervezett munkakapcsolat kiépítése és konzultáció.
  Együttműködés a PHARE PARCELLA és Twinning szakértőkkel, a földhivatali TAKAROS, TAKARNET és META, továbbá az Agrár Intervenciós Központ (AIK) informatikai fejlesztőivel, az FM Hivatalok gazdálkodói nyilvántartásának (regiszter) fejlesztőivel, a rendszerek közötti adat-kompatibilitás és interoperabilitás biztosítás érdekében.

VIII/A/5 Földértékelés és integrált birtokrendezés a földpiac erősítése érdekében

• Baranya megyében a magyar-német együttműködésben folyó, modellértékű birtokrendezési munkálatok (TAMA) befejezése, a rendezés utáni állapot teljes körű ingatlan-nyilvántartási átvezetésével Bóly, Töttös és Nagynyárád községekben.
• Az eredmények dokumentálása,
• Modellértékű ajánlás kidolgozása a SAPARD vidékfejlesztési pályázatokba való illeszthetőség biztosítására.

A földügyi- térképészeti szakterület 2000- 2001. évekre tervezett ANP programjainak összeállítása során meghatározó szempont volt az előző évben megkezdett feladatok törés- és fennakadásmentes folytatása.

Az aktuális szakterületi gazdaságfejlesztési programok

Az ANP az ismertetett intézményfejlesztési programokkal párhuzamosan ún. gazdaságfejlesztési programok megvalósítását is célul tűzi. Ezek a következők:

• Alaphálózati program;
• Nemzeti Kataszteri Program;
• Magyar Topográfiai Program;
• A gazdaságfejlesztés további elemei.

Alaphálózati program

A tervezett program aktív hálózati pontok létesítésével biztosítja majd a mezőgazdasággal, a közlekedési hálózatok fejlesztésével összefüggő terepi mérések hatékonyságát a differenciális műholdas helymeghatározási technika széleskörű bevezethetőségének elősegítésével. A program megfogalmazása folyamatban van.

Nemzeti Kataszteri Program

A korszerű, digitális földmérési alaptérkép (DAT) készítésére irányuló országos program végrehajtása 1997 óta folyamatban van.

Magyar Topográfiai Program

A program előkészítés alatt áll. Az érintett minisztériumok (FVM, HM) tanulmányok elkészítéséhez és egyes részfeladatok végrehajtásához részben saját, részben EU harmonizációs forrásokat biztosítottak. A teljes program beindítása elsődlegesen financiális kérdés.

A gazdaságfejlesztés további elemei

A program szakterületi elemeit az országos térinformatikai adat-infrastruktúra kiépítéséhez szükséges projektek jelentik. A fent felsoroltak mellett ide tartoznak még különösen

• a közigazgatási (de potenciálisan más országos jelentőségű tematikus) határadatbázisok,
• a harmonizált földrajzi címregiszter,
• a nemzeti űrfelvétel archívum,
• a többcélú, földrészlet mélységű információs rendszer stb.

A földügy kapcsolódása az EU segélyprogramokhoz (PHARE, SAPARD)

A földügyi PHARE segélyprogramok

Magyarország felzárkózását támogató közösségi PHARE segélyprogramhoz a földügyi igazgatás már a kezdeti szakaszban kapcsolódott.

A Közösség és a Magyar Köztársaság kormánya közötti megállapodás alapján 1992-ben indult el a „Földhivatalok számítógépesítése” című PHARE segélyprogram, mely egy átgondolt koncepció alapján, ütemekre bontott fejlesztést irányzott elő az ingatlan-nyilvántartásban megvalósuló elektronikus ügyintézés érdekében. A program a minisztérium informatikai stratégiájára támaszkodott. A segélyprogram projektjei – fokozatosan és egymásra épülve – a következők szerint valósultak meg.

I. fázis – a vidéki körzeti földhivatalok számítógépesítése (1992-1997)

Létrehoztuk az ingatlan-nyilvántartás szöveges adatbázisát.

II. fázis – a vidéki körzeti földhivatalok számítógépesítése (1995 novemberétől)

Az I. fázis egyik jelentős eredménye volt az ingatlan-nyilvántartás szöveges adatbázisának létrehozása. A térképi háttér számítógépes kezelhetőségének megoldása indokolta a II. fázisnak minősülő, szintén a körzeti földhivatalokra kiterjedő újabb PHARE projekt, a Térképen Alapuló Kataszteri Rendszer Országos Számítógépesítése (TAKAROS) elnevezésű feladat beindítását.

Földhivatali adatszolgáltató hálózat (1997. februártól)

Az előzőekben bemutatott II. fejlesztési fázis megvalósításával párhozamosan, kisebb időeltolódással a „Földhivatalok számítógépesítése” című átfogó PHARE segélyprogram újabb üteme kezdődött meg 1997. februárjában. A „Nagyterületi adatátviteli hálózat földhivatalok számára” elnevezésű projekt fő célja a körzeti föld-hivatalok ingatlan-nyilvántartási adatbázisainak telekommunikációs hálózatba való csatolása. Az adatátviteli hálózat a TAKARNET fantázianevet kapta a TAKAROS NETwork szavak felhasználásával.

A TAKARNET alapvetően megváltoztatja a földhivatal – ügyfél kapcsolatot, felgyorsítja az ügymenetet, egyszerre nagyszámú és az ország különböző helyszíneiről bejelentkező felhasználót képes kiszolgálni, biztonságosabbá teszi az ügyiratok kezelését.

A megyei földhivatalok számítógépesítése (2000–2001)

A „Földhivatalok számítógépesítése” című átfogó PHARE segélyprogram egyik újabb ütemeként valósul meg a META (MEgyei TAKAROS) rendszer.

Tervezett új szolgáltatásai:

• a földügyi igazgatás szervezeti közötti információáramlás hatékonyságának fokozása,
• az agrártámogatásokhoz kapcsolódó integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer (IIER) számára földügyi információk szállítása,
• vezetői szintű döntések támogatása.

A Fővárosi Kerületek Földhivatalának számítógépesítése (1995–1999)

A fővárosi számítógépesítés a PHARE segélyprogram külön projektjeként valósult meg. A földügyi igazgatás történetében a Főváros ügye mindig elkülönült fejezet volt, mely számos okra vezethető vissza. Ezek közé sorolhatjuk

• a feladatok nagyságrendjével,
• a központi elhelyezkedéssel,
• a nagy potenciális erőfölénnyel rendelkező, párhuzamos építésügyi igazgatási nyilvántartások jelenlétével,
•  a térképkészítési célokra biztosított tanácsi pénzforrásokkal összefüggő tényhelyzetet.

Ma sokan vitatják az elkülönülés szükségességét.

További szakterületi PHARE projektek

• PARCELLA
• LISARD

E projektekről és a vonatkozó kapcsolatrendszerről az irodalom segítségével tájékozódhat az olvasó.

A SAPARD, mint az EU támogatások új eszköze

A csatlakozási tárgyalások megindulásával egyidőben az EU átértékelte a közép- és kelet-európai társult államok részére nyújtott segélyprogramok szerepét. Az EU segélyek a továb-biakban kizárólag a csatlakozási folyamathoz szorosan kapcsolódó (intézményfejlesztés, beruházások) projekteket támogatják. Az egyes projekt-javaslatok alapja:

• a Csatlakozási Partnerség dokumentum,
• az Acquis átvételét szolgáló Nemzeti Program (ANP).

A SAPARD célterületei:

• agrárvállalkozások, termelői csoportok felállítása,
• farm-igazgatási szolgáltatások,
• a feldolgozottság és értékesíthetőség javítása,
• az állat-és növény-egészségügyi ellenőrzés javítása,
• alternatív jövedelemszerzés elősegítése,
• falu- és vidékfejlesztés,
• talajjavítás,
• földnyilvántartás kialakítása, továbbfejlesztése,
• parcellázás (birtokrendezés),
• vízgazdálkodás,
• erdészet,
• agrár környezetvédelem,
• tanácsadás,
• szakképzés,

A SAPARD program évi 520 millió euróból gazdálkodhat. Szigorú elvárás az EU részéről, hogy a kedvezményezettek az anyagi eszközöket egymással koordináltan használják fel.

A célterületek felsorolásánál kiemeltük azokat a szakmai feladatokat, amelyek leginkább kapcsolódnak a földügyi és térképészeti szakághoz. Az e területeken jelentkező aktuális feladatokat az ANP VIII fejezetének konkrét részfeladatainál nevesítette a szakág.

Tekintettel arra, hogy a SAPARD regionális, térségi szemléletű, fontos, hogy a különböző térségi, kistérségi projektek a földügyi-térképészeti infrastrukturális jellegű alapadatokhoz a földügyi igazgatás intézményhálózatán keresztül hozzáférjenek. Ez egyben felveti a koordináció, összehangoltság igényét is. Az adatok kellő időben és megfelelő pontossággal történő előállítása viszont – a műszaki szempontok mellett – elsősorban financiális kérdés. Ezt ma még kevesen látják, de még nincs késő.

Az EU agrártámogatások ellenőrzésének rendszere (IIER)

Az Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszerről (IIER) feladata, hogy

• a lehető legkisebb ráfordítással és a modern információtechnika segítségével minél több támogatási intézkedést kezeljen,
• a kérelmezési eljárást tegye hatékonnyá és egyszerűvé,
• segítse a különböző támogatási feltételek betartásénak megbízható ellenőrzését,
• segítse a tényleges támogatási jogosultság megállapítását a jogosulatlan kifizetések kizárása érdekében.

Az IIER földügyi kihívásai

Az IIER EU harmonikus hazai kifejlesztésével kapcsolatos 1999. évi földügyi feladatokat az FVM ANP programjának VIII. fejezete rögzíti

A hazai alkalmazások eddigi gyakorlatára hivatkozva úgy fogalmazhatunk, hogy a felkészülésnek kiemelt stratégiai területe egy olyan ellenőrző rendszer kialakítása, amely a jelenlegi támogatások ellenőrzésére is képes, fokozatosan fejleszthető, és végül átkapcsolható az EU támogatások ellenőrzésére.

Az ANP fejlesztések során készített rendszertervben javasolt megoldás kialakítása az EU csatlakozásig fokozatosan történhet. A lehetséges szereplők:

–     Agrárintervenciós Központ (AIK),

–     megyei földművelésügyi hivatalok,

–     földhivatalok,

–     FVM FÖMI,

–     Magyar Államkincstár.

Az EU harmonikus rendszerben az ellenőrzésnek alapvetően két szintje van:

• adminisztratív és
• fizikai ellenőrzés.

Adminisztratív ellenőrzés ? minden kérelemre vonatkozóan

A típus

• minden beérkezett kérelem általános, cégszerű ellenőrzése;
• mezőgazdasági parcellák és állatok kereszt-ellenőrzése az egy naptári éven belüli kétszeres támogatás kifizetésének megelőzése érdekében.

B típus

• a megadott helyrajziszám létezésének ellenőrzése;
• kérelemben szereplő összterület és a földrészlet nyilvántartott területének összevetése;
• ellenőrzése annak, hogy a kérelmező a támogatási kérelemben szereplő földrészletre vonatkozóan tulajdonosként vagy bérlőként szerepel-e a vonatkozó nyilvántartásokban.

Fizikai (helyspecifikus) ellenőrzés ? az ellenőrzésre kijelölt körzetek kérelmeire kiterjedően (ez az összes kérelem 5-25%-a lehet)

Távérzékeléses ellenőrzés

• növényazonosítás,
• vetésterület mérés

Helyszíni ellenőrzés és mérés

• a távérzékeléssel való mérés alapján hibásnak bizonyult kérelmek adatainak helyszíni mérése,
• a távérzékeléssel elfogadhatónak minősített kérelmek 5%-ának helyszíni ellenőrzése.

Összefoglalás

Az előadás

• aktuális ismereteket közölt,
• figyelmeztet bennünket, hogy az abból merített tudás nem időtálló, hiszen a folyamatok sodrásában vagyunk, rendkívül gyorsan változik minden a szakmai környezetünkben.

A levonható tanulság

Több tárgyalt téma még nem jutott túl a döntési fázison, ezáltal

• a Tisztelt Olvasó mintegy részesévé vált a döntési mechanizmusnak, ugyanis terveket, javaslatokat ismerhetett meg,
• ez azt is jelenti, hogy lehetőséget kapott a cikk révén a történések formálására. Természetesen ki-ki a saját munkahelyén, illetve munkakapcsolatain keresztül.

Irodalom

Apagyi Géza: Az európai integráció és a földügyi igazgatás (Nyugat-Magyarországi Egyetem Földmérési és Földrendezői Főiskolai Kara, TEMPUS-SDiLA jegyzet, Székesfehérvár, 2000)

Apagyi Géza – Dr. Remetey-Fülöpp Gábor: Az ANP program 1999. évi harmonizációs feladatai a földügy és térképészet területén – előadás (Térinformatikai Műhely Kolozsvár, 1999. október)

FVM Földügyi és Térképészeti Főosztály – Földmérési és Távérzékelési Intézet: Az Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer: Helyzetfelmérés és Javaslat (FVM ANP VIII/A. Tanulmány, 2000)

Dr. Kozma Imre: A földügyi szakigazgatás dolgozóit érintő kihívások menedzselése – előadás (INGATLANKATASZTERI FÓRUM Agárd, 2000. október 12-14.)

Dr. Remetey-Fülöpp Gábor: A földügyi és térképészeti szakterület szolgáltató rendszere a 2000. évi ANP feladatok tükrében – előadás (Open GIS 2000 Székesfehérvár, 2000. március)

European integration and the Land Administration

Apagyi G.
Summary

The process of joining the EU is a very important task for Hungary in these years. This is also a challenge for the Hungarian Land Administration which is controlled by the Ministry of Agriculture and Regional Development. This area (the Hungarian Lands and Mapping) has made an effort to follow the international trends therefore the new challenges mean building on the available basis and background. The topical tasks among the several EU aid programmes are shown in the article. The results of these projects give some solutions, ideas and proposals as well to help the decision makers.