Osskó András, hivatalvezető-helyettes, Fővárosi Földhivatal

Előszó

A cikk a FIG 2001. május 6–11. között, Koreában rendezendő konferenciájára írt előadásomon alapul. Ezt azért kívánom előre bocsátani, mert több szakember számára Magyarországon már elfogadott és gyakorlatban is megvalósult szakmai tényeket tartalmaz, de a világ több régiójában, így Ázsiában is keresik a legjobb megoldást a hatékony földügyi igazgatás jogi és intézményi rendszerének megvalósítására.

A fentiek alapján az előadás két célt kíván szolgálni. Az első, hogy támogassa a FIG stra-tégiáját a kataszteri és ingatlan-nyilvántartási rendszerek modernizálását illetően, összhangban a FIG idevonatkozó publikációival, másodsorban, hogy a magyar egységes ingatlan-nyilvántartási rendszert ismertesse, reklámozza a világ minden tájáról megjelent szakemberek körében.

Bevezetés

Sok európai országban, de a világ egyéb régióiban is, a földek és ingatlanok nyilvántartása két szervezetnél, párhuzamosan történt.

Az egyik, az ún. föld és ingatlan kataszter, amely elsősorban adózási célt szolgált, a másik a telekkönyv, mely az átruházható, jelzáloggal terhelhető ingatlanok nyilvántartására szolgált.

A telekkönyv a tulajdonjog biztonságát, a vagyonátruházások átvezetését és nem utolsósorban a hitelezők érdekeit szolgálta. A telekkönyv a bíróságok hatáskörébe tartozott, a kataszter a közigazgatás része volt.

Az ún. kataszteri felmérések és az ennek alapján készült térképek adatai mindkét nyilvántartási rendszer közös alapjául szolgáltak. A két intézménynél párhuzamos nyilvántartás folyt, és az adatokban bekövetkezett változásokat kölcsönösen kicserélték egymás közt. A párhuzamos változásvezetés egy idő után inkonzisztens adatokat eredményezett a két nyilvántartásban, ami problémákat okozott, és okoz ma is, ahol kettős nyilvántartást működtetnek.

Ma még az országok többségében két különböző felügyeleti hatóság alá tartozó nyilvántartási rendszer és intézmény létezik, de vannak példák, ahol a kataszter és telekkönyv jogi és intézményi rendszerét egyesítették.

Az egységes ingatlan-nyilvántartási rendszerek célja

A megvalósítani kívánt alapvető cél kettős.

1.    Az ingatlanokhoz fűződő jogok és törvényes érdekek védelmében, a valóságos állapotnak megfelelően tartalmazza az ország összes ingatlanának adatait, az ingatlanokhoz kapcsolódó jogokat és jogi szempontból jelentős tényeket.

2.    Alapja a földeket érintő nemzetgazdasági tervezésnek, egyéb földdel kapcsolatos tevékenységeknek, statisztikai adatgyűjtésnek, egyes pénzügyi kötelezettségek megálla- pításának.

Az ingatlan-nyilvántartás részei
( nem az 1997. évi CXLI törvény)

1.    ingatlan-nyilvántartási térkép

2.    tulajdoni lap (három részt tartalmaz)

III.    lap - helyrajziszám, cím, terület, művelési ág, AK

III.    lap - tulajdonjoggal kapcsolatos adatok (név, születési dátum, cím, személyi azonosító stb.)

III.    lap - egyéb jogok és tények (jelzálog, szolgalom, korlátozások stb.)

3.    földkönyv, mely tartalmazza az ingatlanok adatait településenként, helyrajziszám sorrendben.

Az egységes ingatlan-nyilvántartás szerkezete és tartalma bizonyítja, hogy kielégíti mindazokat a követelményeket, melyeket a két különálló rendszer együttesen biztosít.

További előnye, hogy a rendszer adattartalma növelhető és igazi többcélú ingatlan-nyilvántartás valósítható meg.

Az egységes ingatlan-nyilvántartással kapcsolatban néha hallani olyan aggályokat -különösen azon európai országokból, ahol a telekkönyvek a bíróságok felügyelete alatt működnek –, hogy a jogbiztonság nem ugyanolyan. Ezek azonban nem valós tényeken alapulnak, hiszen a jogorvoslati fórumrendszer (első- és másodfok) hierarchiája a közigazgatás keretein belül is biztosítékot jelent a jogsértések elkerülésére, és ezt még követheti a bírósági jogorvoslat is.

A föld és ingatlan tulajdont érintő változások, új kihívások az elmúlt évtizedben

Az, hogy milyen típusú ingatlan-nyilvántartási rendszer – az egységes vagy a két intézményi megoldás – tudja kielégíteni a gazdaság és a társadalom igényeit a XXI. században, nem teoretikus kérdés.

A világ állandóan változik. A változások sebessége felgyorsult az utóbbi években nemcsak a tudomány és technika területén, hanem a társadalmi változások terén is, létrehozva új kihívásokat, melyek megoldásra várnak.

Ezek a változások rendkívüli módon érintették a földdel és tulajdonnal kapcsolatos folyamatokat, és minden államnak kötelessége, hogy megtalálja a hatékony megoldásokat, melyek válaszolnak az új kihívásokra.

Változások és tények

–    Globalizáció;

–    Informatikai forradalom;

–    Politikai és gazdasági változások a kelet-közép-európai országokban;

–    Növekvő gazdasági különbség a fejlett és fejlődő országok között;

–    Túlnépesedés a fejlődő országokban;

–    A vidéki lakosság tömeges áramlása a városokba;

–    A földdel kapcsolatos tulajdonjog biztonságának hiánya számos fejlődő országban.

A földdel, ingatlannal kapcsolatos új kihívások

–    Fenntartható fejlődés;

–    Aktív földpiac létrehozása az átmeneti és fejlődő országokban;

–    Gyors urbanizáció problémái a fejlődő országokban;

–    Biztonságos tulajdonjog létrehozása a fejlődő országokban;

–    Elegendő táplálék és ivóvíz biztosítása a világ lakosságának.

A FIG és az ENSZ szerepe

A földdel és földtulajdonnal kapcsolatos új kihívások sikeres megoldásához megfelelő eszközök, jól átgondolt tervek és új jogi, intézményi keretek szükségesek, melyek válaszolni tudnak az új kihívásokra, és irányítani tudják a lényeges földügyi tevékenységeket.

A föld legtöbb országában felismerték a fenti kérdések megoldásának fontosságát és keresik a leghatékonyabb jogszabályi, intézményi és technikai eszközöket.

A FIG az utóbbi évek során kialakította hosszú távú stratégiáját, kidolgozva számos programot. Kiadványokat jelentetett meg, hogy támogassa a kataszteri rendszerek és a földügyi igazgatás korszerűsítését világszerte.

A FIG 7-es Bizottsága, mely a kataszter és a földügyi igazgatás kérdéseivel foglalkozik, zászlóvivője ennek a tevékenységnek.

Az ENSZ szintén felismerte, hogy a fenntartható fejlődés megvalósítása rendkívül nehéz, összetett feladat minden országban, kontinensen, és szervezetein keresztül partner szervezeteket keresett, akik szakmai támogatást tudnának nyújtani a fenntartható fejlődés kivitelezésében.

Az ENSZ szervezetei és a FIG, különösen a 7-es Bizottság, évek óta együtt dolgozik, konferenciákat, közös munkaműhelyeket szervez, hogy támogassa a földügyi tevékenységek korszerűsítését. Közös felismerésük, hogy a kataszter, az ingatlan-nyilvántartás – együttesen a földügyi igazgatás – lehet hatékony eszköze, infrastruktúrája a fenntartható fejlődésnek.

Miután a föld és az ingatlan minden nemzet legértékesebb vagyona, ezek tökéletes nyilvántartása, a tulajdonra vonatkozó jogbiztonság feltétlenül szükségesek az aktív földpiac kialakításához, ill. fenntartásához a világ minden fejlett és fejlődő országában egyaránt.

Az ingatlan-nyilvántartási szektornak kulcsszerepe van a piacgazdaságban, mely garantálja az ingatlanokkal kapcsolatos tranzakciók biztonságát.

A fentiek ismeretében a földügyi igazgatás, különösen az ingatlan-nyilvántartás és a kataszter szerepe rendkívül felértékelődött világszerte az utóbbi években.

A kataszter és ingatlan-nyilvántartás a világban

A fejlett országokban a kataszter és az ingatlan-nyilvántartás (telekkönyv) – bár általában különálló szervezetekhez tartoznak – jól működnek. Köszönhető ez a technikai fejlesztéseknek, modern technológiáknak.

A fejlődő országokban (Ázsia, Latin- és Dél-Amerika, Afrika) és a kelet-közép-európai, átmeneti országokban a helyzet teljesen más. Ami közös ezekben az országokban (egy-két országot kivéve), hogy a földügyi igazgatási szektor, és így a kataszter és az ingatlan-nyilvántartás működése nem túl hatékony, sok esetben a tulajdonjog biztonsága sem megfelelő. Így rendkívül nagy az igény korszerű kataszter és ingatlan-nyilvántartás létrehozására, ill. a meglévő szervezetek modernizálására.

A megoldandó problémák rendkívül különbözőek mind a kelet-közép-európai, mind a fejlődő országokban egyaránt. Vannak államok, ahol egy új, hatékony földügyi igazgatási rendszernek a jogi és intézményi kereteit kell létrehozni. Más országokban a meglévő földügyi igazgatási rendszer jogi és intézményi korszerűsítésére van szükség, a technikai fejlesztésekkel egyidejűleg. És van néhány olyan ország is, amely rendelkezik jól működő ingatlan-nyilvántartással, korszerű jogi-, intézményi-rendszerrel, de szükség van technikai fejlesztésekre, elsősorban az informatika teljes bevezetésére. Magyarország ebbe a kategóriába tartozik.

Számos fejlődő országban a földhöz való tulajdonjog korlátozott (nők, őslakosság), és a túlnépesedett nagyvárosokban a lakott ingatlanok mintegy 50%-ának nincs biztonságos tulajdonjoga. Ezekben az országokban elengedhetetlen a biztonságos tulajdonjog elérése, és ehhez megfelelő ingatlan-nyilvántartás szükséges, hogy az informális és szokásjogon alapuló tulajdonjog bejegyzésre kerüljön.

Javasolt megoldások a szakmai publikációk segítségével

Sok országban felmerül a kérdés, milyen kataszteri és ingatlan-nyilvántartási rendszert hozzanak létre. A hagyományos, két különálló szervezetet (a katasztert és a telekkönyvet) vagy az egységes ingatlan-nyilvántartási rendszert, mely a két rendszer egyesítése.

Két kulcsfontosságú kiadvány jelent meg mostanában a FIG gondozásában, melyek útmutatást adnak a jövőre vonatkozóan. Az egyik a „Kataszter 2014” vízió a kataszter jövőjéről, melyet Jürg Kaufmann, a FIG 7-es Bizottság egyik munkacsoportjának vezetője állított össze. Sok szempontból ez már nem a jövő, hanem a jelen, és tapasztalatokon alapul. A kiadvány többek között kijelenti, hogy az egységes ingatlan-nyilvántartás a jövő szervezete. Magyaror- szágon már 30 éve ez van!

A másik kulcs kiadvány a Bathursti Nyilatkozat „A Földügyi Igazgatás, mint a Fenntartható Fejlődés Infrastruktúrája” címmel, mely a közös ENSZ/FIG munkaműhely eredménye. A Nyilatkozat kijelenti többek között, hogy egy integrált, koordinált jogi és intézményi rendszer, a földügyi igazgatás az, mely a fenntartható fejlődést hatékonyan irányíthatja.

Mindkét kiadvány az mondja, és ez ma a nemzetközi trend is, hogy az egységes, többcélú földügyi igazgatás az, amely a leghatékonyabban irányíthatja a földdel, az ingatlan tulajdonnal kapcsolatos tevékenységet, és egyidejűleg, mint ezen adatok tulajdonosa, adatszolgáltatást végez külső felhasználók részére. Mint tudjuk, az egységes, többcélú földügyi igazgatásnak a két legfontosabb tényezője a kataszter, illetve az ingatlan-nyilvántartás.

Hála az informatikának, ma már nem probléma különböző, földdel, tulajdonnal kapcsolatos térképi és jogi vonatkozású adatok egyesítése egy centralizált adatbázisba. A legtöbb fejlett országban ez már megtörtént, de az adatgazdák különböző szervezetek, ezért az adatszolgáltatásból származó bevétel is megoszlik közöttük.

A „Kataszter 2014” azt is kijelenti, hogy a modern kataszter (egységes ingatlan-nyilvántartás) 2014-re költségvetés fedező lesz. Hogyan lehetséges ez?

Nyilván az egységes ingatlan-nyilvántartás – ahol az adatokkal is egy tulajdonos rendelkezik – alkalmas az adatállományoknak további, in-gatlanokhoz kapcsolódó adatokkal történő kibővítésére, létrehozva ezzel a többcélú ingatlan-nyilvántartási rendszert. Természetesen jó minőségű, naprakész adatokra van szükség, melyek piacképesek.

A fenti elvek elfogadhatóak, de természetesen a gyakorlati megvalósítás nem könnyű feladat.

A fejlett országokban ugyan a két különböző felügyelet alatt álló hagyományos rendszerek jól funkcionálnak, és tudják teljesíteni a piacgazdaság és a társadalom elvárásait, mégis az a vélemény, hogy a fejlődő és az un. átmeneti országokban (ahol nincs tradicionális jogi akadálya) kívánatos az egységes ingatlan-nyilvántartási rendszert létrehozni, mert az számtalan olyan előnnyel rendelkezik, mely ezen országok feladatait támogatni tudja.

Megoldandó feladatok a fejlődő és átmeneti országokban

Ezekben az országokban rengeteg feladatot kell megoldani, melyet a változások, és az ezzel járó új kihívások igényelnek. Hogy ezek sikerrel járjanak, hatékony földügyi igazgatásra van szükség.

A kelet-közép-európai országokban, ahol az elmúlt években nagy politikai és gazdasági változások mentek végbe, számos olyan feladat jelentkezett, mely a tulajdon viszonyok megváltoztatásával és a földdel kapcsolatos. A tömeges privatizációt, a mezőgazdasági földtulajdon rendezését, a kárpótlási feladatokat, a földrendezést kellett napirendre tűzni, és ezzel egyidejűleg végre kellett hajtani azokat a jogszabályi és intézményi változásokat, melyeket a piacgazdaság megkövetelt. A feladatok végrehajtásához szükség volt informatikai fejlesztésekre és az ingatlan-nyilvántartás számítógépesítésére.

A fejlődő országokban a fentieken kívül a földreform végrehajtása és az informális tulajdonjog ingatlan-nyilvántartási bejegyzése is fontos feladat.

Az a tapasztalat, hogy azokban az országokban, ahol a feladat az ingatlan-nyilvántartás létrehozása vagy modernizálása, az egységes ingatlan-nyilvántartási rendszer hatékonyabban támogatja, és gyorsabban hajtja végre a földpiac kialakítását és a privatizációs folyamatokat, mint tennék azt a különálló rendszerek.

A magyar példa

Magyarország jó példa Kelet-Közép-Európában, hiszen bizonyítja az egységes ingatlan-nyilvántartás előnyeit.

Magyarországon már 1972-ben egyesítették a katasztert és a telekkönyvet törvényi és intézményi szinten egyaránt.

Az egyesítés okai

1.    A két rendszer adatai közötti integritási és konzisztencia zavarok felszámolása

2.    A duplikált és párhuzamos regisztrálás, változásvezetés megszüntetése

3.    Költségcsökkentés

4.    Egységes jogi és intézményi rendszer megteremtése

Az egységes ingatlan-nyilvántartási rendszernek köszönhető, hogy a rendszerváltás után, a piacgazdaság bevezetését követően, az ország gyorsabban és hatékonyabban tudta végrehajtani az olyan kiemelt feladatokat, mint a priva- tizáció, a kárpótlás, az új tulajdon viszonyok regisztrálása, valamint az informatika bevezetése, a földhivatalok számítógépesítése. E téren Magyarország a többi kelet-közép-európai ország előtt jár.

Az egységes ingatlan-nyilvántartási rendszer előnyei

Megpróbáltam érzékeltetni a legfontosabb kihívásokat, mely a földdel, ingatlan- és föld-tulajdonnal kapcsolatosan megoldandó a közeljövőben. A megoldás megfelelő eszközöket igényel. A legjobb, leghatékonyabb eszközök megkeresésére és alkalmazására nekünk, szakembereknek kell vállalkoznunk. Megítélésem szerint az egységes ingatlan-nyilvántartás lehet ez az eszköz, mint a leghatékonyabb földügyi igazgatási rendszer, mivel sok szempontból előnyösebb, mint a hasonló feladatokat ellátó, de külön álló jogi, intézményi forma. Az előnyök a következők.

1. Egységes irányító rendszer, egy döntéshozó szervezet

Azt gondolom nyilvánvaló, hogy egységes ingatlan-nyilvántartás esetén a föld és/vagy ingatlan tulajdonnal kapcsolatos tevékenység egy szervezetnél összpontosul, egységes irányítás mellett. A fejlődő és átmeneti országokban egy döntéshozó hatóság irányíthatja az olyan fontos feladatokat, mint a földreform, az új kataszteri felmérések, a privatizáció eredményeként létrejött új tulajdonjogok regisztrálása, nyilvántartása, a mezőgazdasági földtulajdonnal kapcsolatos kárpótlási folyamatok végrehajtása stb. Tapasztalatok szerint a fentiek következtében, a felsorolt feladatok végrehajtása sokkal gyorsabb volt azokban az országokban, ahol egy döntéshozó szerv irányította a tevékenységet.

2. Jobb a térképi és jogi adathordozók egysége és azonossága

A biztonságos tulajdonjog, az adatok jó minősége, naprakészsége rendkívül fontos a befektetők és a felhasználók részére. A jogbiztonság bátorítja a külföldi befektetőket a beruházásokra, mely kulcskérdés a fejlődő és az átmeneti országoknak a piacgazdaság és a földpiac fejlődésének folyamatában.

3. A költségek és az alkalmazottak számának csökkentése

A közigazgatás reformja az egész világon fontos feladat. Az egyik eleme ennek a reformnak a költségevetés csökkentése. A két különálló szervezet esetén a kettős nyilvántartás párhuzamos és részben azonos tevékenységet jelent. Egységes ingatlan-nyilvántartás esetén megszűnik a párhuzamos tevékenység, lehetőség van a költségvetés csökkenésére.

4. A munkafolyamat, a változásvezetés gyorsabb, az adatok minősége jobb, az adatszolgáltatás hatékonyabb lehet

Nyilvánvaló, hogy a térképi és jogi munkarészek változásvezetésének folyamata egy szervezeten belül gyorsabb, mint két különálló intézmény esetében. A törvények garantálják az egyidejű változásvezetést az ingatlan-nyilvántartási térképen és tulajdoni lapon. A fentiek eredményeként a munkafolyamat, az adatok naprakészsége, így az adatok, az adatszolgáltatás minősége jobb lehet. Természetesen az egységes ingatlan-nyilvántartás önmagában nem garantálja a jó minőségű információkat és adatokat, de könnyebb teljesíteni a minőségi követelményeket.

5. A technikai korszerűsítések és intézményi reformok végrehajtása gyorsabb és hatékonyabb

Az átmeneti (Kelet-Közép-Európa) és fejlődő országokban a technikai fejlesztések, a számítógépesítés, a jogszabályi és intézményi reformok alapvető fontosságúak. Az időtényező a projektek végrehajtásában rendkívül fontos.

Az egységes ingatlan-nyilvántartás egységes irányítású szervezet, egy döntéshozó főhatóság felügyelete alatt működik. A számítógépesítés, az informatikai projektek koordinálása, végrehajtása hatékonyabb és olcsóbb. A szükséges jogszabályi és intézményi reformokat is gyorsabban lehet végrehajtani.

Vannak gyakorlati példák és tapasztalatok, hogy azokban az országokban, ahol a földügyi igazgatási feladatokat különböző hatóságok végzik, a projektek nem koordináltak, a pénzügyi források nem koncentráltak, a projektek eredménye nem összegeződik.

6. A költségvetést fedező bevétel követelménye könnyebben elérhető a többcélú, egységes ingatlan-nyilvántartási rendszer esetén.

Amikor a kataszter és a telekkönyv egyesítésre kerül, létrehozva az egységes ingatlan-nyilvántartási rendszert, a térképi és jogi adatok egy tulajdonoshoz kerültek, és az adatok további bővítésére is lehetőség van. Minőségi adatokat is könnyebb produkálni az egyidejű változásvezetés következtében.

A minőségi adatok értékesek, azokat a piac értékeli fel. A többcélú, egységes ingatlan-nyilvántartás szervezete, mint a jogi és térképi adatok tulajdonosa (kezelője) teljesíteni tudja a föld és/vagy ingatlan tulajdonnal kapcsolatos adatigényeket és a költségvetést fedező bevételek elérhetőek.

Advantages of the Unified Multipurpose Land Registry System

A. Osskó
Summary

There are changes during the recent years related to land and property have been creating new challenges. To answer these challenges we need effective tools. It’s obvious and there is a world wide trend that the land administration can be the most effective infrastructure for land related activities. The most important institutions are the cadastre and land registry organisations. The question is what is the best solution? According to FIG publications and world wide trend the Unified Land Registry System which is the integration of cadastre and legal registry on legal basis and institutional level should be the most effective tool to fulfil the demands by the market economy and the society. There is an experience that countries in transition should achieve the most important tasks related to land and property more quickly and effectively where the single authority Unified Land Registry has been established because there are many advantages comparing it with the multi authorisation organisations.