Földalapú növénytermelési támogatások és az Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer (IIER)

Dr. Martinovich László, tanácsos FÖMI

A magyar földügyi ágazat (földmérés, térképészet, ingatlan-, és földhasználat-nyilvántartás) a maga differenciált intézményhálózatával már hosszú ideje (számos vonatkozásban sok évtizede) részt vesz a nemzetgazdaság – ezen belül kiemelten az agrárgazdaság, az országos programok (fejlesztések) megvalósításában; legalábbis támogatásában.

Az ilyen kiemelkedő jelentőségű kötelezettségeink különösen a következőkben valósulnak meg:

ezenkívül a jövőbeli (de már ma is érzékelhető) társadalmi igények kielégítésének biztosítására

Az EU-csatlakozással összefüggésben a magyar földügyi ágazat felelősségteljes és tartós kötelezettségeinek sora tovább bővül az EU agrár-támogatások fogadására kiépítendő Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszerben (IIER) való részvétellel.

A mostani írásunkat az IIER-rel összefüggő kérdések (kötelezettségek) bemutatására szántuk, hiszen 1999. március 25-én az Európai Unió elfogadta az Agenda 2000 néven ismert mezőgazdasági reformcsomagot. Ez a megállapodás 2006-ig rögzíti az Európai Unió költségvetését, amely már 2002-től számol valamelyik tagjelölt csatlakozásával. Az EU azóta kinyilvánította, hogy az intézményi reformjai után 2003. január 1-től készen áll a felkészült új tagok fogadására. A startpisztoly tehát eldördült és nekünk is hasonló komolysággal és eltökéltséggel kell készülni, hogy a várható előnyöket a mezőgazdaságunk teljes mértékben kihasználhassa. A csatlakozás után a magyar termelők komoly támogatásban részesülhetnek, ha a törvényekkel szabályozott feltételeknek az adatszolgáltatási és ellenőrzési oldalról is meg tudunk felelni.

Az Európai Unió Közös Agrárpolitikájának (KAP) céljait, melyek ma is érvényesek, 1957 márciusában a Római Szerződés határozta meg. Eszerint:

A KAP volt az első és leginkább kidolgozott közös politika az európai gazdasági közösségen belül és máig az integráció fő összetartó ereje. A Közös Agrárpolitikát az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (FEOGA) finanszírozta, melynek költségvetését az Európai Tanács és az Európai Parlament évente közösen hagyta jóvá és “kötelező” módon biztosította. 1992-ben került sor a KAP első nagy reformjára: az addigi árszabályozáson alapuló rendszert egyre inkább a jövedelemkiegészítő támogatások rendszere váltotta fel. A kifizetések jogosságának ellenőrzésére Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszert hoztak létre (Európai Tanács 3508/92. számú rendelete). Ez olyan intézményesült egységes nyilvántartási rendszer, amely alapját képezi az európai közös költségvetésből finanszírozott agrártámogatások teljes levezénylésének a kifizetéseket és ellenőrzéseket is beleértve (1. ábra).

Az IIER törvény szerint minden termelő minden évben egyetlen kérelmet nyújt be a területéről. A parcellák és az állatok nyilvántartásba kerülnek, és ez lehetővé teszi az azonosítást, az egyedi ellenőrzést és a termelők által benyújtott kérelmek összevetését a valósággal. Az adatok egy információs adatrendszerbe kerülnek, mind regionális, mind nemzeti szinten. Az Európai Bizottság kezdettől fogva bátorította a tagországokat a távérzékelés (űrfelvételek és légifelvételek kiértékelése) előnyeinek kihasználására, amely több lépcsőben is beépült az ellenőrzési rendszerbe és kiváltja illetve csökkenti a helyszíni ellenőrzést.

A magyar csatlakozáskor a hazai IIER intézményrendszernek már állnia kell, ezt a tárgyalások során vállaltuk. Az IIER kiépítését az Agrárintervenciós Központ koordinálja. A pontos adatszolgáltatást és ellenőrzést nagymértékben segítheti a földhivatali hálózat (földhasználó és adatai, földterület mérete, kataszteri térképek az azonosításhoz), az ellenőrzést a Földmérési és Távérzékelési Intézet (nyilvántartások; a beérkezett igénylések törvényben előírt mértékű távérzékeléses ellenőrzése a terület nagyságára és a termelt növényekre vonatkozóan).

Az Európai Unió 1992-es agrárreformja az alábbi növényeket közös támogatási rendszerbe illesztette: gabonafélék (beleértve a silókukoricát is), olajnövények (repce, napraforgó, szója), és fehérjenövények (borsó, bab, lóbab, csillagfürt). Az EU költségvetésének felét teszik ki a kompenzációs kifizetések. Ennek közel felével ezeknek a növénynek a termesztését támogatják (1. táblázat). A marhahús támogatása is jelentős, 15% körüli.

Az uniós támogatások nagy része kötődik a termőterülethez, vagy azért, mert egy hektárra számított, a rendeletben meghatározott regionális átlaghozamot (tagországonként) szorozzák az 1. táblázatban látható összeggel, vagy, mert a kifizetések az egységnyi területre jutó állatlétszámhoz vannak kötve. A támogatásra jogosultnak 92 tonna elméleti összes gabonatermés alatt nem kötelező a területpihentetés. 92 t termés felett évente meghatározott százalékot (most 10%) parlagon kell hagyni, szigorúan meghatározott feltételek mellett. Ezt a földterületet főleg ipari célú termesztéssel hasznosítják, amit a szerződések alapján ellenőriznek.

Magyarország is jelentős támogatásra tarthat igényt az EU költségvetéséből, és ehhez a pénzhez máshogy nem jutunk hozzá, csak ha hitelt érdemlően bizonyítani tudjuk kérelmünk jogosságát. Csak a szántóföldi növénytermesztés után 170–230 milliárd forint jutna a termelőinkhez, attól függően, hogy a csatlakozási tárgyalásokon mekkora bázisterületet és regionális hozamot tudunk elfogadtatni.

Magyarországon a jelenlegi földalapú támogatási rendszer egyes elemeiben már hasonlít az EU rendszeréhez, de ott nincs birtoknagyság szerinti korlát és megkülönböztetés, a támogatás egységes minden hektárra egy növénycsoporton belül és a kifizetést szigorúan kontrollálják az e célból működtetett Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszeren (IIER) keresztül. A 2000-ben érvényes földalapú növénytermelési támogatást először 1999-ben vezette be az FVM. Célja az volt, hogy az EU szabályozáshoz sok tekintetben hasonló földalapú agrártámogatásokkal a termelőket hozzászoktassák a regisztráció, támogatás igénylés és ellenőrzés rendszeréhez, így a csatlakozás idejére már működő rendszert tudjunk felmutatni.

A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter 2000. februárban kiadta a 6/2000. (II. 26.) FVM rendeletet az agrárgazdasági célok 2000. évi költségvetési támogatásáról. A II. fejezet A.1.-es pontja tartalmazza a 2000-ben érvényes földalapú növénytermelési támogatások (2. táblázat) szabályait. Érvényes maradt az agrártámogatások igénybevételével összefüggő 236/1998. (XII.30). Korm. rendelet. Továbbra is az a földhasználó igényelhet vissza nem térítendő támogatást, aki 1,01–300,00 hektár közötti külterületi szántóterületen gazdálkodik. A támogatott növények: búza, rozs, árpa, kukorica (kivéve silókukorica), rizs, szárazborsó, szója, repce, napraforgó, burgonya, tökmag és fénymag. Támogatják az 1 hektárt meghaladó szántóföldi zöldségtermelést (fűszerpaprikát is beleértve), a 0,5 hektárt meghaladó termő gyümölcsös és termő szőlőterület művelését, a gyepterületet és halastavat továbbá a gyümölcs- és szántóföldi zöldségtermesztésben, valamint hibridvetőmag-előállításban az öntözővíz használatot.

A támogatások igénybevételekor agrár-környezetvédelmi és egyéb szakmai követelményeknek (fémzárolt vetőmag, trágyázás, növényvédelem, gazdálkodási és permetezési napló stb.) meg kell felelni. A rendelet kitér arra is – újdonságként –, hogy a támogatás igénybevételének jogosságát a megyei földművelésügyi hivatalok – az Integrált Igazgatási/Irányítási és Ellenőrzési Rendszer keretében is – folyamatosan ellenőrzik.

A magyar földalapú támogatási rendszer 2000-ben kisebb módosításokkal hasonló az 1999. évihez, és kiterjesztették a szőlő-, gyümölcsültetvényekre és zöldségtermesztésre is. A földhasználó arra a területre igényelhetett támogatást, amely az igényléskor tulajdonában vagy írásban megkötött bérleti szerződéssel használatában volt. A támogatott növények összevont területnagyságát – egy tizedesig számolva – önálló helyrajzi számú területenként (táblánként) illetve földrészletenként (alrészletenként) a felsorolt növényféleségenként kellett meghatározni. Az igénylést a lakhely (telephely) szerint illetékes megyei földművelésügyi hivatalhoz kellett benyújtani. Megállapítható, hogy 2000-ben a támogatott növények köre a szántóföldön szűkült, a támogatások összege is csökkent, 3-8000 Ft/ha közt változik. Az odaítélés szempontjainak kibővítésével viszont közeledtek az EU-ban meglévő szabályozáshoz.

A tagországokra háruló munka nagyságát érzékelteti, hogy a támogatást kérő dossziékból 1997/98-ban 3 millió kötődött a szántóterülethez, ez 51 millió ha-t jelentett. Az ún. egyszerűsített rendszert (92 t gabonatermés alatt) igénybe vevők a dossziék 65,2%-át, az összterület 21,8%-át tették ki, átlagos területük 6 ha (tagországoktól függően 2-13 ha átlagos terület közt változik). Az általános rendszert igénybe vevők a dossziék 29,2%-át, az összterület 78,2%-át tették ki, átlagos területük 46 ha (tagországoktól függően 14–114 ha átlagos terület közt változik). A maradékot a marhatartással kapcsolatos dossziék tették ki (3. táblázat). Magyarországon a rendelkezésre álló KSH- és egyéb adatok alapján 350 ezer dosszié várható, főleg a területpihentetésre nem kötelezett kistermelőktől (2. ábra).

A támogatás igénylést és az ellenőrzést is megkönnyíti, hogy egyes tagállamokban a földhasználó a helyi földhivatalból kataszteritérkép másolatot kap, amelyre berajzolja az általa használt mezőgazdasági parcellákat és így nyújtja be az igénylési dossziéját.

A támogatások a termelők jövedelmének jelentős hányadát adják, a gabonatermesztők esetében 57%, a marhatenyésztők jövedelméből 59% a támogatás, ezért a termelők szinte teljes köre igénybe veszi azt, vállalva a regisztrációt.

Az ellenőrzést a bevallások alapján távérzékeléssel és terepi mérésekkel és megfigyelésekkel végzik. Az eltéréseket szigorúan szankcionálják. Ha az eltérés nagyobb, mint 3% vagy 2 ha, de kisebb vagy egyenlő, mint 20%, a mért területet az eltérés kétszeresével csökkentik és ezt veszik a kifizetés alapjául, ha az eltérés nagyobb, mint 20%, semmilyen kifizetés nem lehetséges az adott támogatási csoporttal kapcsolatban.

A nemzeti szintű ellenőrzés első lépcsője az adminisztratív kontroll, ahol a nyilvánvaló hibákat kiszűrik. Ha a parcellák bejelölése nem egyértelmű a térképeken, helyi ellenőrzést rendelnek el. Itt derül ki, hogy egy parcellára netán többen is kértek támogatást.

A beérkezett terület alapú kérelmek 5%-át mindenképpen a helyszínen ellenőrzik, véletlenszerű kiválasztással, de úgy, hogy figyelembe vesznek bizonyos rizikófaktorokat és a reprezentativitást.

A helyszíni ellenőrzésnek több lépcsője van:

1. Ellenőrzés távérzékeléssel. A távérzékeléssel ellenőrzött terület övezeteit évenként határozzák meg, úgy, hogy az ország valamennyi régiója képviselve legyen. Távérzékeléssel kiszűrhetők, ha rossz területet vagy más növényt jelentettek. Az ilyen dossziékat visszautasítják, és helyszíni kontrollnak vetik alá.

2. Geodéziai ellenőrzés. Az ellenőrzések egy részét a központi adminisztráció által nyilvántartásba vett földmérők végzik. A IIER regionális hivatala ellátja őket a termelők azonosításához szükséges adatokkal, a parcellák adataival és az ortofotókkal vagy a megfelelő térképekkel.

3. Mennyiségi ellenőrzés a Regionális Hivatal részéről. A Hivatal legalább 2 tagjából álló csoport hasonló feltételek mellett végzi munkáját, mint a földmérők. Előre bejelentik érkezésüket a gazdaságnak. Ha a gazdaság nem kíván jelen lenni az ellenőrzéskor, akkor nélküle is elvégzik. Ha megakadályozza az ellenőrzést, a kérelmét azonnal elutasítják.

4. Minőségi ellenőrzés a Regionális Hivatal részéről. A tenyészidő során egy dossziét és egy parcellát többször is minőségi ellenőrzésnek vethetnek alá. Különösen ellenőrzik a területpihentetésre bejelentett parcellákat és az állatprémium igényléssel kapcsolatban bejelentett takarmánytermő területet. Az ellenőrzésekről hivatalos nyomtatványokon mindig jelentés készül, amit a termelőnek is alá kell írni.

Összefogalalva a következőket mondhatjuk: Magyarország jelentős mezőgazdasági támogatásra tarthat igényt az EU költségvetéséből, ha a törvényekkel szabályozott feltételeknek az adatszolgáltatási és ellenőrzési oldalról is meg tudunk felelni. Ez a földügyi ágazatnak is komoly feladatot jelent a közeljövőben.

Termelési struktúránk kedvező, hiszen a támogatható szántóföldi növények aránya a vetésszerkezetben magasabb, mint az Uniós átlag.

A támogatások kifizetésének alapfeltétele az Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer kiépítése, amelyről számos EU-rendelet jelent meg. A részletes szabályozást a tagországok végzik el. Mivel a támogatások összege igen nagy, az ellenőrzés is igen aprólékosan szabályozott, különböző szintjei vannak, az utolsó fázis az országoktól független kontroll.

Megállapíthatjuk, hogy az EU-csatlakozásunkig ki kell építeni a hazai Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszert, különben elesünk az EU kompenzációs támogatásoktól. Ebben nagy szerepe lesz a földügyi ágazat intézményeinek, köztük a földhivataloknak és a FÖMI-nek is. A támogatások agrárpolitikai hátterének megismerése is azt a célt szolgálja, hogy az érintett földügyi szereplők tisztában legyenek a feladat tétjével.

The Department of Lands and Mapping of the Ministry of Agriculture and Regional Development elaborated an in-depth mid-term programme to provide parcel-based information as needed by the operation of the Hungarian Integrated Administration and Control System with special emphasis on the Agenda 2000 approved at the Berlin summit in Spring, 1999.

This paper – first of a series planned in this subject – gives an overall view for the lands and mapping community from the agricultural viewpoint. The author highlights the fact, that Hungary will also be beneficiary of the EU’s agricultural subsidies in a competition environment, if the relevant requirements regulated by the EU legislation will be met.