1. Bevezetés

A Skóciában napjainkig létező legutolsó európai feudális földbirtokrendszer jól szolgálta az országot azokban az időkben, amikor a központi és a helyi kormányzás formális tervezési rendszere még nem alakult ki. Az elmúlt ötven év során fokozott nyomás jelentkezett a földbirtokrendszer korszerűsítése érdekében, azonban a változtatás politikai indító rugója csak az új Skót Parlament létrejöttével teremtődött meg. A földreform most politikai elsőbbséget kapott, és a Parlament első ülésszakán már napirendre kerül a földreformmal kapcsolatos törvényalkotás.

A földbirtokrendszer módosításának meghatározásával kapcsolatos konzultáció során nem

használnak fel nemzetközi forrásból származó tapasztalatokat. A szerzők amellett érvelnek, hogy a földreformmal kapcsolatban jelentős tapasztalatok halmozódtak fel az elmúlt évtizedben az átalakulóban lévő országokban – így Magyarországon is – és a leszűrt tanulságok sok tekintetben használhatók lennének Nyugat-Európa egyéb országaiban is.

E feltevés vizsgálatára nyílik lehetőség Skóciában, amikor az új parlament a következő két év során hatályba lépteti a földreformmal kapcsolatos törvényeket. A tanulmány az elmúlt évtizedben végrehajtott magyar földreformmal kapcsolatban – a szerzők által – gyűjtött tapasztalatokat elemzi, és azonosítja azon tanulságokat, amelyek a skót földreform vonatkozásában alkalmazhatók lehetnek.

2. A javasolt skót földreform

Az előkészületek során, amelyek a Skót Parlament 1999 májusában történő megválasztásával végződtek, a földreform óriási érzelmi és politikai jelentőségű kérdéssé vált. A változtatásra irányuló, növekvő társadalmi nyomás semlegesítésére, valamint annak biztosítására, hogy a parlament által hatályba léptetendő első törvények valóban megoldják a földreformot, a Skót Iroda (a központi kormány Skóciáért felelős szerve) kísérletképpen 1997 októberében létrehozta az ún. Földreformpolitikai Csoportot, a következő küldetéssel:

“Skócia vidéki területeit érintő földreformjavaslatok azonosítása és értékelése, figyelemmel a költségekre, a jogalkotási és adminisztratív feladatokra, illetve mindezek valószínűsíthető hatására a vidéki közösségek társadalmi és gazdasági fejlődése és a természeti örökség vonatkozásában.”

A Földreformpolitikai Csoport 1998 szeptemberében, miután a nyilvánosság elé tárt számos belső konzultációs anyagot, kiadta saját, részletes elképzelését a földtulajdonlás és földhasználat azon modelljéről, ami a legvalószínűbb módon támogatná a jövőben a fenntartható fejlődést. Formálódó elképzelésük elvei a következők:

• Növekvő változatosság a földtulajdonlásban és földhasználatban, a helyi közösség, illetve környezet károsodása elkerülé-
sének legjobb módszereként. Károsodás adódhat ugyanis a monopol tulajdonviszonyból, illetve a vidékfejlesztési módok lehető legkiterjedtebb kiaknázásának ösztönzéséből.

• A helyi közösség növekvő bevonása a földtulajdonlás és földhasználat kérdéseibe, annak biztosítására, hogy a lakosságot ne zárják ki olyan döntésekből, melyek magánéletüket, illetve a közösség életét befolyásolják.

A Skót Ingatlan-nyilvántartás (Registers of Scotland) az a kormányügynökség, amely felelős a skót földtulajdon-viszonyokkal kapcsolatos információk karbantartásáért. Skócia ingatlan-nyilvántartási rendszere átalakulóban van. A birtoknyilvántartás, (Sasines Register), amely okiratokon alapul és nincs kötelező térkép-alapja, a XVI. század óta létezik. Azonban az 1980-as évek elejétől kezdve folyamatosan a birtoknyilvántartást az ingatlan-nyilvántartás (Land Registration) váltja fel, aminek a bejegyzés az alapja. Az ingatlan-nyilvántartás megyéről megyére valósul meg, és jelenleg az ország 60%-ára terjed ki (ami nem azonos a bejegyzett ingatlanok 60%-ával). A bejegyzések az ingatlan-nyilvántartásban ingatlan-tranzakciók kapcsán keletkeznek, minthogy jelenleg nincs bejegyzési kötelezettség.

Az ingatlan-nyilvántartás jelenlegi, átmeneti fázisában nem létezik országos kiterjedésű, térkép-alapú információforrás (alaptérkép), ami a skóciai földtulajdon-viszonyok részleteiről adna felvilágosítást. Jóllehet, mindkét nyilvántartás nyilvános a közönség számára, beleértve az ingatlan szerződésben rögzített árát is, nehézkes azon ingatlantulajdoni adatokhoz való hozzáférés, amelyek még a birtoknyilvántartásban szerepelnek.

Jóllehet a Földreformpolitikai Csoport megvizsgálta a földreformra vonatkozó EU-jogszabályokat, azonban e konzultáció csak a Skócián belüli szervezetekre korlátozódott. Feltevésük szerint Skócia egyedülálló földbirtokrendszerrel rendelkezik, ezért a nemzetközi tapasztalatok alkalmazása a földreform vonatkozásában irreleváns. A szerzők úgy gondolják, hogy ez a hazai megközelítés rövidlátó, és hogy a földreform feletti vitát jelentős mértékben gazdagíthatta volna a nemzetközi tapasztalatokból származó számottevő ismeretanyag.

3. Séta a magyarországi földreform körül – Skócia számára leszűrt tanulságok

Annak bemutatására, hogy Skócia mit mulasztott a nemzetközi földreform tapasztalatok
figyelmen kívül hagyásával, tanulmányunk végigkíséri a földreform folyamatát, amely Magyarországon az elmúlt évtizedben végbement, és azonosítja azon tanulságokat, amelyek közvetlenül vonatkoztathatók Skóciára. A földreform következő szempontjait elemezzük a továbbiakban:

• realisztikus célok;

• politikai támogatás;

• intézményi keretek;

• intézkedési keretek;

• megvalósítás támogatása;

• földinformációk kezelésének támogatása és

• földreform utáni tennivalók.

3.1 Realisztikus célok

Magyar tapasztalat

A földprivatizáció Magyarország területének több mint a felére (5 700 000 hektár) terjedt ki, és 2 300 000 új földrészlet keletkezett. Ezen felül az önkormányzatok tulajdonából több mint 750 000 lakásingatlant magánosítottak [ 5] . Mindezt 1992 és 1999 között hajtották végre; ami a munkában résztvevők fantasztikus teljesítményét mutatja.

Az, hogy nyolc éven belül végrehajtsák a földreformot Magyarországon, valószínűleg nem volt realisztikus – a cél megfogalmazásának idején –, tekintve a feladat bonyolultságát és költségeit. Mégis, az elsőrendű hajtóerő az volt, hogy békét teremtsenek, és orvosolják a korábbi igazságtalanságokat.

Lecke a skót földreform számára

Ahhoz, hogy sikeres legyen, az kell, hogy a földreformmal az érintett pártok többsége egyetértsen, és ezzel az erős politikai támogatást kapjon. A támogatás ilyen szintjét ma még nem sikerült elérni, mivel a reformoknál elsosorban a vidéki intézkedésekre koncentrálnak, és a társadalom egésze nincs tisztában megfelelő szinten a földreform előnyeivel; jó ötletnek látszik, de kevesen értik a költségeit, hasznát és kockázatait.

3.2 Politikai támogatás

Magyar tapasztalat

Magyarországon a közvélemény és a politikai pártok teljes mértékben támogatták a széles körű földreformot. Ez az alapvető politikai támogatás fantasztikus lendületet adott a reformnak, de a sietségben, hogy megvalósítsák a változást, a földreform számos kulcsfontosságú részét elégtelenül tárták fel, és elmulasztották következményeinek elemzését. Ide tartozik a gyenge vezetési/tervezési munka, a megfelelő emberi erőforrások biztosítása, a reformnak az adott időtartamon belüli megvalósításához szükséges költségek megtervezése, valamint a földreformnak a földpiacra és a mezőgazdaság termelékenységére gyakorolt hatásának nyilvánvalóan figyelmen kívül hagyása.

Lecke a skót földreform számára

• Biztosítani, hogy a földreform ne csak átmeneti politikai keretül “hanghatásként” szolgáljon a skót választások sodrában, hanem legyen meg az erős, fenntartható politikai támogatás a teljes megvalósítása mögött.

• A “feudális nagybirtokosok” elmozdítása Skóciában elragadta a politikusok és a közvélemény fantáziáját, ugyanakkor a többség nincs tisztában a földreform összes következményeivel és azzal a ténnyel, hogy az csak a vidékre fog korlátozódni. Meg kell szervezni a földreform oktatási és tájékoztatási programját, hogy még a törvények elkészítése előtt kiszélesíthessük a vitát. Így csökkenni fog annak kockázata, hogy a földreform további támogatása megszűnik a tisztán politikai előnyök megszerzése után, és ugyanakkor biztosítani fogja a megvalósítás fenntarthatóságát.

3.3 Intézményi keretek

Magyar tapasztalat

A földreformért elsősorban felelős kormányhivatal a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium földügyi és térképészeti főosztálya. A főosztály megyei és körzeti szinten decentralizált földhivatalok és a helyi önkormányzatok – földkiadó bizottságok – támogatásával dolgozott a földreform végrehajtásán. Ez az intézményi keret előnyös, mivel a foosztály egyaránt felel az ingatlan-nyilvántartás és a kataszteri térképek vezetéséért. A felelősség ilyen világos meghatározása nagy előny mindazokkal az országokkal szemben, ahol a felelősség rendszerint megoszlik az Igazságügyi Minisztérium (ingatlan-nyilvántartás) és az Országos Térképészeti Ügynökség (kataszteri térképezés) között.

Ez az erős intézményi keret adott volt a földreform megkezdésekor, de ennek támogatására nem valósítottak meg intézményreformot. A radikális intézményreform azon lehetőségei, amikor alkalom adódik az adminisztratív “silók” által képzett korlátok eltávolítására, nagyon ritkák, és csakis nagy politikai változásokkal kapcsolatban fordulnak elő.

Lecke a skót földreform számára

A földreformot nem szabad elszigetelten kezelni, hanem legyen a földbirtok-politika szerves alkotórészeinek egyike és ennek tükröződnie kell a támogató intézmények struktúrájában is. Skóciának ki kell használnia az alkalmat, hogy a földreformmal párhuzamosan megvizsgálja az intézményi reform lehetőségét is. A radikális változtatás ilyen lehetősége nem adatik meg minden generáció számára.

3.4 Intézkedési keretek

Magyar tapasztalat

“A földbirtok-politika társadalmi, gazdasági és jogi előírások teljes komplexuma, mely megszabja, hogyan kell elosztani a földet és a földből származó hasznot” (UN ECE, 1996). A kezdeti földreform és a kapcsolódó, földinformáció-kezelésre irányuló tevékenységek Magyarországon széles körű intézkedési vákuumban zajlottak, ezért elkésve dolgozták ki az intézkedési keretet az alábbiakra vonatkozóan [ 1] :

• Kilépés az európai piacra;

• Áttérés a piacgazdaságra;

• Földpiac támogatása;

• Földügyi igazgatás intézményének szerepe.

Visszatekintve: világos, hogy ezt az intézkedési keretet a földreform kitűzésekor kellett volna kidolgozni, ehelyett a hangsúly a technológiai és információs rendszerek szállítására került. Az említett megközelítés a földreformból eredő politikai és gazdasági előnyök gyorsabb megszerzését biztosította volna.

Lecke a skót földreform számára

A skóciai földreform egyik kulcsfontosságú eleme a fenntartható fejlődés megőrzése a vidéki területeken. E cél eléréséhez a skóciai földreformnak a szélesebb értelemben vett föld-birtokpolitikai intézkedési keret szerves részévé kell válnia.

3.5 A megvalósítás támogatása

Magyar tapasztalat

A földreform lehető legrövidebb időn belüli megvalósítását célzó politikai nyomás eredménye a megvalósítás megtervezésének gyenge színvonala lett. Például: a modellezés és a költségvetés bonyolult, illetve nem megfelelő szintű lett a források sokfélesége miatt (magyar költségvetés, EU Phare és kétoldalú kapcsolatok pénzforrásai). Ez törésekhez vezetett a program kivitelezése során az időközi költségek finanszírozásának bizonytalansága miatt, és veszélyeztette a program fenntarthatóságát.

A megvalósítás tervezésének másik gyenge pontja az emberi erőforrások biztosítása volt a program fenntartása érdekében. A szakképzettség hiánya és az óriási fizetésbeli egyenlőtlenség az állami és a magánszektor között korlátozták a program támogatására rendelkezésre álló emberi erőforrásokat.

Maga a megvalósítási program túl ambiciózus volt. A térképi adatok kezelését támogató rendszer fokozatos terítése helyett a politikai nyomás az EU Phare-program pénzforrásainak mielőbbi felhasználására kikényszerítette a technológia egyidejű, robbanásszerű szállítását az összes földhivatalba [ 2] . A következmény az lett, hogy az alkalmazói szoftver bevezetése késést szenvedett. De a technikai megoldás kiválasztása megfelelő volt, és még időben kitunő földinformáció-kezelési támogatást biztosít a földreform eredményeinek realizálására.

A megvalósítás egyik pozitívuma volt a körzeti földhivatalok és az önkormányzatok bevonása a földreform megvalósításába. Kiváló döntés volt a tevékenységek decentralizálása.

Lecke a skót földreform számára

• A skót földreform-stratégia sokkal részletesebb emberi erőforrás- és pénzügyi tervezést kíván annak biztosítására, hogy a politikusok megismerjék a földreform összes költségkihatását.

• A földreform területi ütemezését szintén igen gondosan kell megtervezni annak biztosítására, hogy a megfelelő földrajzi régiók elsőbbséget kapjanak, és hogy a földpiacra gyakorolt hatás érthető és irányítható legyen.

• Minthogy a reform kapcsán a helyi közösségeket bevonják a döntéshozatalba, szükség van előzetes oktatásra, továbbképzésre és marketingre a földreform megvalósítását megelőzően. Ily módon korábban kapcsolódik be a folyamatba a közvélemény, valamint a szakmai és az államigazgatási szervek is.

• Skóciában manapság az a tendencia jelentkezik, miszerint központosítani kell a kormányzati tevékenységet. Ezt itt vissza kell fordítani, a megfelelő helyi közigazgatási intézményeket pedig fel kell hatalmazni a földreform végrehajtásának támogatására.

3.6 A földinformációk kezelésének támogatása

Magyar földreform

A földreform támogatásában a siker egyik kulcsa az volt, hogy információrendszerek üzembe állításának – főleg a Phare program támogatásával – és ehhez kapcsolódó adatállományok előállításának – Nemzeti Kataszteri Program, kárpótlás stb. keretében – finanszírozására is sor került [ 5] .

Ez az információs infrastruktúra nemcsak belső támogatást nyújt a földreformmal kapcsolatos tevékenységekhez, hanem külső segítséget is biztosít értéknövelt információszolgáltatások formájában a teljes földpiaci szektor számára.

Lecke a skót földreform számára

• Skóciában új országos kiterjedésű földinformáció-kezelési intézkedésekre van szükség a földreform és más földbirtok-politikai területek támogatására a legfontosabb adatállományok integrációjával.

• Az ún. elegáns közösségek (Smart Communities) igényelni fogják a megfelelő, helyi földinformációk elérését, ami képessé teszi őket a fenntartható fejlődés megvalósítására [ 4] . Az “összekapcsolt és nyitott kormányzat” működésével kapcsolatos intézkedéseket ki kell majd bővíteni az információs in-
frastruktúra kialakítása érdekében, a helyben felmerülő, közösségi információszükséglet kielégítésére.

3.7 A földreform utáni tennivalók

Magyar tapasztalat

A földreform sikeres volt annyiban, hogy elérte a célját, azaz a föld- és egyéb ingatlanok magántulajdonának visszaállítását Magyarországon, és ösztönzi az egészséges ingatlanpiac kialakulását. Azonban van számos, negatív mellékhatása is, amelyek megoldásán még most is dolgoznak, ezek a következők:

• A fővárosban még mindig több mint egy éves ügyirathátralék van az ingatlan-nyilvántartási ügyek feldolgozásában. Ez egyrészt az ingatlanpiac élénkülését, másrészt az adatfeltöltéshez, illetve az ügyintézéshez szükséges emberi és anyagi erőforrások hiányát tükrözi.

• A földprivatizáció során nagy számú, igen kis terjedelmű földrészlet jött létre, amelyek nem alkalmasak gazdaságos művelés céljára, ezért fel kell gyorsítani a birtokrendezést, hogy gazdaságosan művelhető birtoktestek jöhessenek létre.

• A termőföld jelenlegi alacsony piaci árának következtében a gazdálkodók igen nehezen jutnak földhitelhez a mezőgazdasági tevékenységükhöz szükséges beruházásaikhoz.

• Sok olyan új földtulajdonos van, akinek képzésre és támogatásra van szüksége mezőgazdasági vállalkozásának beindításához.

• Magyarország az EU-tagság elérésének fázisában van. A kataszteri térképezés és az ingatlan-nyilvántartás az egyik olyan szektor, amely nélkülözhetetlen szolgáltatásokat nyújt a piacgazdaságban, és fontos szerepet játszik a négyféle szabadság (áruk-, szolgáltatások-, személyek- és tőke szabad mozgása) kialakulásának támogatásában [ 1] . Jelenleg tiltott a termőföld külföldi személy általi tulajdonlása. Az EU-tagsággal kapcsolatos tárgyalások során ezt a jelenlegi intézkedést majd felül kell vizsgálni.

Lecke a skót földreform számára

• Meg kell vizsgálni a földreformnak az ingatlanpiacra gyakorolt várható hatását, vagyis azt, hogy beavatkozzon-e a kormány kötelező földvásárlással, ha nem megengedett módon használják a termoföldet.

• Ha a helyi közösségeknek lehetőséget kapnak arra, hogy eladják a jelenleg bérbe adott földjeiket, akkor milyen pénzügyi támogatást kapnak?

• Skóciának “haszna van” a föld- és ingatlantulajdonlással kapcsolatos belföldi beruházásokból. Milyen hatással lesz a földreform erre a beruházási forrásra?

• Ha a helyi közösségeket egyesíteni kell a földügyek intézése terén, akkor ki fogja biztosítani az objektív helyi döntéshozáshoz szükséges oktatást és továbbképzést?

• A földreformeljárást előbb korlátozott területen kell tesztelni, az országos kiterjedésű végrehajtás előtt.

4. Végkövetkeztetések

A magyar földreform végrehajtásának vizsgálata számos olyan tanulságot hordoz, amely segítségével jelentős mértékben fejleszthetők lennének a skót földreform végrehajtására vonatkozó javaslatok és csökkenthetők lennének az intézkedések megvalósításával járó kockázatok. A legfontosabb tanulságok a következők:

• A politikusoknak világosan meg kell érteniük a földreform gyakorlati végrehajtásának velejáróit, és nem csak átmeneti politikai platformként használni a reformot.

• A földreform-intézkedéseket nem szabad elszigetelten kezelni, hanem egy szélesebb földbirtok-politikai intézkedéskeret integrált részévé kell tenni.

• A földinformációk országos terjedelmű térinformatikai kezelését radikálisan kell módosítani a földreform-politika megfogalmazásának és kézben tartásának támogatására. A térinformatikai adatkezelés megoldásainak tervezése olyan kell legyen, ami biztosítja, hogy e megoldások megfelelnek a helyi közösségek követelményeinek, és a demokratikus részvétel elvének.

1. Baldwin, R. A.: The Sustainability of LIS Projects in Countries in Transition – The Importance of Policy; Proceedings of FIG Congress Brighton, Commission 3. FIG, 1998.

2. Land, N.–McLaren, R: Key Success Factors in Implementing LIS Projects in Developing Countries & Countries in Transition – Proceedings of FIG Congress Brighton, Commission 3., FIG, 1998.

3. Land Reform Policy Group: Identifying The Solutions – The Scottish Office, ISBN 7487186, 1998.

4. Martin, P: Canadian Federal Budget Speech, Government of Canada, 1999.

5. Niklasz L.–Podolcsák Á.–Baldwin, R.A.–Remetey-Fülöpp G.: Land Administration Guidelines with Special Reference to Countries in Transition, Appendix A – The Hungarian Experience, 77-79, New York and Geneva, UN ECE, 1996.

6. Land Administration Guidelines with Special Reference to Countries in Transition, 94 pp., UN ECE, New York and Geneva, 1996.

Can Countries in Transition Export their Spatial Information Management Experiences?

R. A. McLaren – R. Mahoney
Summary

Over the past decade Western European countries have been supplying management and technical consultancy services to the Land Sector in countries in transition in Central and Eastern Europe. These services have been aimed at major Land Reform programmes and have been financed in the majority of cases by the EU and the World Bank.

Scotland has the last feudal land tenure system in Western Europe. This paper will explore and contrast the spatial information management solutions of Scotland and Hungary to support Land Reform and will highlight that the previous gulf between the two countries has greatly diminished in the areas of political support, policy support, institutional structures, information service provision and National Spatial Data Infrastructures.